■赵善梅
近日召开的中央城市工作会议指出，中国城市更新进入“提质增效”新阶段，强调“以推动城市高质量发展为主题，以坚持城市内涵式发展为主线，以推进城市更新为重要抓手，大力推动城市结构优化、动能转换、品质提升、绿色转型、文脉赓续、治理增效”。实施城市更新行动，是推动城市高质量发展、不断满足人民日益增长的美好生活需要的重要举措。在我国城市发展从大规模增量扩张转向存量提质增效的背景下，城市更新成为激活城市发展动能、实现内涵式发展的重要实践路径。
何为城市内涵式发展
内涵式发展是习近平总书记倡导的一个重要理念。由“外”向“内”的转变，折射出我国城市发展理念的演进。内涵式发展强调从城市内部挖掘潜力、优化结构、提升品质和效率，避免传统“摊大饼”式的粗放扩张。推动城市内涵式发展，要将创新作为城市发展的重要动力，更加注重以人为本，要从“大规模增量扩张”转向“存量提质增效”，从“规模速度”转向“质量效益”，通过城市“品质提升”和“结构优化”，促进城市可持续发展。
城市更新是推动城市内涵式发展的内在要求
步入新发展阶段，推动城市高质量发展成为经济社会发展的主旋律。城市更新通过对低效空间的重新利用、基础设施的现代化升级、公共服务的均衡配置、历史文脉的保护与延续，全面提高城市的经济活力、环境品质、文化魅力和治理效能，是实现城市高质量发展的必由之路和重要内容。
城市更新是提升城市品质的重要途径。城市更新对建成区实施系统化、有针对性的改造提升，包含修缮老房子、修整水电气管网、修路、添置绿地公园和公共服务设施、整治市容市貌、清除安全隐患等，进而解决好“城市病”，通过“补短板、强弱项”，重塑城市肌理，优化空间布局，极大提升城市面貌、功能和宜居程度，使城市变得更美好、更宜人。
城市更新是破解资源约束与推动转型的关键举措。不同于过去的城市发展方式——外延型发展，城市更新把目光从增量投向存量，在盘活闲置低效利用的存量建设用地（旧厂房、旧市场、城中村等）上做文章，以功能置换、空间重构、集约开发等方法挖掘存量空间潜力、优化土地利用水平和产出效果，不仅是缓解土地供求矛盾的关键路径，更是推动城市发展方式由粗放式扩张转变为内涵式提升、集约高效的重要抓手，引导城市发展由数量增长转为质量提升、效益提高，达到“向存量要空间、向存量要效益”的目的。
城市更新是增进民生福祉的重要方式。城市更新的出发点和落脚点都是满足人民对美好生活的向往。通过交通路网完善、老化管网改造、防洪排涝体系建设等基础设施项目，加装电梯、增设停车位、补建养老托幼设施等完整社区建设项目，极大提升居民生活的便利性。城市更新直接回应了居民最关心、最直接、最现实的居住环境改善和生活品质提升需求，可以让居民真切感受到身边环境变好了、生活方便了、社区更有归属感，切实解决急难愁盼问题。所以，城市更新是民生工程，是让发展成果更多更公平惠及全体人民，不断增强居民获得感、幸福感、安全感的方式。
城市更新是培育城市经济增长点的重要途径。与传统的“大拆大建”相比，高质量城市更新关注存量挖掘，具备投资时间短、乘数效应高、就业带动力强的特点，可以激活区域的经济活力，环境改善和功能提升会明显提升区域价值，周边的土地升值、商业繁荣也会刺激消费需求。更新过程中的绿色建筑、智能技术、新材料的应用也会推动相关产业的发展。城市更新不只是城市功能的再造，更是经济动能的转换与升级，给城市经济的持续健康发展拓展了新的增长空间和动力源泉。
推动城市更新的对策建议
第一，优化规划政策，构建“底线管控+弹性引导”的城市更新规划体系。强化国土空间规划的统筹引领。确保城市更新专项规划、详细规划与国土空间总体规划在目标、指标、空间布局上的充分衔接和协调统一。建立差别化的规划引导与管控机制。针对不同区域类型（如中心城区、近郊区、县城）、不同更新单元类型（如居住类、产业类、商业类、历史文化类），制定差异化的规划控制指标和引导策略，避免“一刀切”。划定并严守各类保护红线。严格落实永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的管控要求。同时，在城市更新范围内，科学划定历史文化保护线、城市风貌控制线、公共空间保障线等，确保城市文脉延续和公共利益优先。赋予规划适度的弹性与动态调整机制。在坚守底线的前提下，针对城市更新项目的特殊性和复杂性，探索建立更为灵活的规划指标调整、功能混合兼容、容积率奖励与转移等弹性管理机制，并建立规范的动态维护和公众监督程序。
第二，创新土地政策，激发存量土地潜能，保障多元权益。全面推广土地复合利用与立体开发。鼓励在城市更新项目中推行M0（新型产业用地）、M1（一类工业用地兼容研发、办公、商业等功能）等土地混合利用模式，促进产城融合。探索地上、地下空间的分层设立使用权和分层出让模式，提高土地利用的集约化、立体化水平。完善土地置换、收购、整合与收益分配机制。针对产权分散的老旧小区、旧厂区，探索政府主导、市场运作、多方参与的土地整合与置换模式。明确不同产权主体在土地增值收益中的分配规则，保障原产权人的合法权益，激发其参与更新的积极性。创新集体建设用地入市与更新路径。在符合规划和用途管制的前提下，稳妥推进集体经营性建设用地入市参与城市更新。探索“村集体+经营主体+政府监管”的合作更新模式，完善收益分配机制，保障农民集体和成员的长远利益。
第三，拓展资金政策，构建多元化、可持续的投融资体系。设立城市更新引导基金。发挥各级财政资金的杠杆作用，吸引金融资本、产业资本、社会资本共同参与，形成市场化运作的城市更新基金，重点支持具有示范效应、公共属性较强或融资难度较大的更新项目。大力推广和规范PPP、REITs等市场化融资模式。进一步优化PPP项目的操作流程，明晰政府与社会资本的权责利关系，增强项目的吸引力。积极争取将符合条件的城市更新项目（如保障性租赁住房、有稳定现金流的产业园区、商业设施等）纳入基础设施REITs试点范围，盘活存量资产，拓宽融资渠道。鼓励金融产品和服务创新。引导银行业金融机构开发针对城市更新特点的信贷产品（如中长期更新贷款、并购贷款等），优化审批流程，合理确定利率和担保条件。支持保险资金、养老基金等长期资本依规参与城市更新。探索使用者付费与运营收益反哺机制。对于具有经营性收益的更新项目，建立合理的成本分担和收益共享机制，通过使用者付费、广告收益、租金收入等反哺项目运营和维护，实现项目的可持续发展。
第四，完善社会政策，构建包容性、参与式的协商治理框架。健全“政府引导—专业辅导—社区组织—居民主体”的协商共治机制。将“共同缔造”理念制度化、常态化。强化街道、社区党组织在城市更新中的领导核心作用，培育和支持社区规划师、社会工作者、志愿者队伍等专业力量深度参与，赋能社区居民组织，确保居民在更新项目的需求识别、方案设计、过程监督、效果评价等环节拥有实质性话语权。切实保障社区居民（特别是弱势群体）的合法权益。对涉及搬迁安置的更新项目，坚持“先安置、后搬迁”或提供多种安置方式，保障补偿安置方案公平合理、公开透明。关注老年人、低收入家庭等弱势群体的特殊需求，在更新改造中同步完善无障碍设施、社区养老服务、就业帮扶服务等。建立常态化的矛盾调处与利益平衡机制。针对城市更新过程中存在的各类矛盾和利益平衡问题，建立政府、法律界人士、社区居民代表等参与的调解和仲裁机制，使各种矛盾能得到及时、公正、有效地化解。
第五，健全技术与管理政策，提升城市更新的智慧化、精细化和绿色化水平。制定和推广城市更新的绿色技术标准与评价体系。对既有建筑节能改造、可再生能源应用、海绵城市建设、废弃物资源化利用等提出技术要求及评价标准，推动城市更新项目走绿色低碳发展道路。大力推动BIM、CIM等数字化技术在城市更新全过程中的应用。支持地方政府和经营主体建设CIM基础平台，鼓励在城市更新项目规划设计、建设施工、运营管理等环节深化BIM技术应用，提升项目管理的智慧化、精细化水平。加强基层专业人才队伍建设与能力提升。通过专门培训、人才引进、购买专业服务等形式，提升基层政府在城市更新方面的规划、经营能力以及法律、金融等方面的专业水平。促使高校、科研机构、行业学会等给予基层技术咨询，提供智力援助。建立健全城市更新项目的全生命周期管理与绩效评估机制。明确城市更新项目长期运营维护的责任主体和资金渠道，防止出现“重建设、轻管理”的情况杠杆配资公司，构建起科学的城市更新项目绩效评价体系，定时对项目的经济效益、社会效益、环境效益执行评价工作，把评价的结果当成后续方针修正及项目批复的必要根据。
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